Resumen: La doctrina de derecho internacional y algunos documentos jurídicos, establecen algunos criterios básicos de un Estado: gobierno, población y territorios. La doctrina habla de estos criterios de manera bastante taxativa. Es el objetivo del presente trabajo analizar los requisitos a la luz de la situación de los Territorios Palestinos ocupados. La hipótesis central que guiará el trabajo es que Palestina, aún cumpliendo con los requisitos jurídicos, cuenta con dos grandes obstáculos que impiden su completa formación como Estado. Uno es de carácter jurídico, los Acuerdos de Oslo y otro de carácter político, la permanencia de la ocupación militar.
1 Trabajo preparado para su presentación en el X Congreso Nacional y III Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de 2012.”
Introducción
En el sistema internacional el Estado es el principal protagonista. Jurídicamente significa que es el poseedor de subjetividad internacional (PASTOR RIDRUEJO, 1998: 277). A la hora de definir al Estado, la doctrina del Derecho Internacional Publico recurre a un instrumento internacional, la Convención sobre los Derechos y Deberes de los Estado firmada en 1933 en Montevideo, en la cual se enumeran los elementos, sine qua non, que conforman un Estado: “población permanente, territorio determinado, gobierno, y capacidad de entrar en relaciones con otros Estados”. Pastor Ridruejo divide estos elementos en competencias territoriales y competencias personales. Las competencias territoriales hacen referencia a la capacidad que tiene un Estado de ejercer sus funciones dentro de su territorio, independientemente de la nacionalidad de las personas; mientras que las competencias personales dan cuenta de las funciones estatales que incluyen a todos los nacionales, estén o no residiendo en el territorio estatal (PASTOR RIDRUEJO, 1998: 290) Los otros dos elementos mencionados en la Convención, gobierno y capacidad de entrar en relaciones con otros Estados, podrían englobarse en el concepto general de soberanía, entendida como el conjunto de funciones que rigen a un territorio dado, con exclusividad de otros poderes (PODESTA COSTA y RUDA, 1996: 66). Podestá Costa también menciona los elementos presentes en la Convención. Sin embargo, él saca una conclusión más categórica con respecto al cumplimiento o no de dichos elementos al señalar que “no constituyen un Estado, porque no reúnen estos elementos o sus caracteres…” (PODESTA COSTA y RUDA, 1996:53). Esta afirmación da a entender que cualquier comunidad nacional que no cumpla con alguno de los requisitos mencionados (población, territorio y soberanía), cualquiera sea el elemento faltante o independientemente de las causas de la ausencia de dicho elemento, aquella
comunidad nacional no conformaría un Estado, propiamente dicho, y por lo tanto no podría gozar de los beneficios de ser sujeto de Derecho Internacional. Remiro Brotróns plantea un escenario mas “optimista” con respecto a la condicionalidad en el cumplimiento de estos elementos. En el actual sistema internacional, como consecuencia de la globalización, y de los procesos subyacentes (integración, movimientos financieros, descolonización, etc.), la naturaleza del Estado se vio afectada por un conjunto de fuerzas que le fueron dando nuevas características, surgiendo novedosas tipologías que tratan de explicar esta realidad. Entre estas nuevas “clasificaciones” podemos mencionar algunas, como los Estados fallidos, Estados huecos, Estados minimalistas y Estados desagregados. El elemento común de estas denominaciones, es que de alguna forma describen cierta perdida de soberanía por parte de los gobiernos y de los Estados, en términos de capacidad de control ya sea territorialmente o frente a los procesos vinculados a la globalización (movimientos financieros trasnacionales, integración y órganos supranacionales, etc.) Sin embargo, y a pesar de los nuevos rasgos del Estado, “la sociedad internacional es y seguirá siendo una sociedad de Estados soberanos” (REMIRO BROTÓNS, 2007: 97), y las consecuencias jurídicas de la “estatidad”, es decir la subjetividad internacional, no se pierden. Esto significa que aquellos Estados que son rotulados con alguno de estas clasificaciones, no dejan de ser sujetos de Derecho Internacional, ni dejan de participar en Naciones Unidas, ni pierden el reconocimiento internacional. Sencillamente poseen distintos rasgos de carácter político, económico y social, que no afectan la construcción jurídica de dichos Estados.
Estatidad de Palestina
El caso de los Territorios Palestinos Ocupados (TPO) es tal vez paradigmático a la hora de analizarlo a la luz de los requisitos jurídicos de la “estatitud”. La discusión sobre si Palestina es o no un Estado, o mejor dicho, si cumple los requisitos jurídicos para serlo, es compleja y polémica a la vez. Para adquirir una visión más cabal del asunto se
analizara cada uno de los elementos previamente mencionados y se constatara la existencia, o no, de los mismos en los TPO. Territorio
En la creación del Mandato Británico sobre Palestina y sobre los demás territorios del desaparecido Imperio Otomano, se determinaron fronteras para delimitar el alcance geográfico y administrativo de cada mandato. Estas fronteras, durante la duración de los mandatos, funcionaron como divisiones políticas y administrativas y se convirtieron en fronteras nacionales luego de que cada mandato alcanzara la independencia. Los límites del mandato sobre Transjordania se transformaron en las fronteras nacionales del Reino Hachemita de Transjordania, ocurriendo lo mismo con el mandato sobre Irak. La situación en Palestina adquiere cierto grado de complejidad cuando se toma en cuenta la “promesa” realizada por el secretario del Foreign Office A.J. Balfour, por la cual se leía: “el gobierno de Su Majestad ve con agrado el establecimiento en Palestina de un hogar nacional para los judíos, y usara sus mejores esfuerzos para facilitar el logro de dicho objetivo” (Jewish Virtual Library, 2012), entrando en juego la creación de un futuro Estado Judío en territorio palestino con el apoyo de Gran Bretaña. El Mandato para Palestina dejaba bien claro que el Mandatario debía ser responsable de poner en marcha lo declarado por Balfour, sin poner en detrimento los derechos de la población no judía, ni de los judíos que viven en otro Estado (UNISPAL, 2012), además de las responsabilidades relacionadas con la administración y legislativas, funciones que debían ser ejercidas en todo el territorio palestino (Anexo 1). La potencia mandataria tenía, además, la obligación de proteger el territorio del mandato contra cualquier forma de control extranjero, así como promover el desarrollo económico local. Cuando se da por finalizado el mandato sobre Palestina, mediante la resolución 181 de la Asamblea General, es el territorio del mandato el que se divide para formar dos Estados, uno árabe y otro judío. La delimitación entre ambos Estados a conformarse atribuía un 53% del territorio al futuro Estado judío y un 46% del territorio para el futuro Estado árabe (MERIP, 2012).
El devenir de los hechos, los cuales no serán detallados en la presente ponencia, dieron como resultado que el Estado árabe nunca llegara a conformarse, pero si es posible determinar la existencia de un territorio conocido bajo el nombre de Palestina. Territorios que estuvieron bajo control del Imperio Otomano, luego bajo el mandato británico, por un breve período de tiempo bajo ocupación egipcio/jordana, y luego israelí. De modo que los territorios palestinos nunca conocieron la independencia, nunca alcanzaron a conformarse como Estado independiente.
Población
El elemento de “población” no requiere que la misma sea étnicamente homogénea, ni que resida en el territorio por mucho tiempo, ni que sea numerosa. Sin embargo, Palestina cumple con éstas demandas, por lo menos comparativamente con otros Estados, tal vez más pequeños o nuevos en el sistema internacional. Disposiciones con respecto a la nacionalidad palestina fueron incluidos tanto en el Mandato sobre Palestina, de manera soslayada, siendo mencionada como “comunidades no judías” y también obligaba al poder mandatario a establecer las disposiciones necesarias para proveer una nacionalidad palestina (UNISPAL, 2012); así como también se menciona en la resolución 181, brindando la posibilidad de adquirir la ciudadanía de acuerdo a la pertenencia al Estado Árabe o Judío.
Capacidad de entrar en relaciones con otros Estados
En la actualidad Palestina es reconocido por mas de 120 Estados (Haaretz, 2011), lo que significa que ha establecido relaciones diplomáticas y consulares con muchos de ellos, contando además con varias “Oficinas Representativas” en Ramallah, así como también cuenta con misiones diplomáticas y consulares, incluyendo la Argentina.
La Autoridad Nacional Palestina, formada en 1993 por el tratado de Oslo, es también miembro de múltiples organizaciones internacionales y regionales, a veces con estatus de observadora, otras como miembro pleno; y también ha firmado numerosos tratados de tanto de carácter bilateral como regional. En septiembre del 2011 la ANP solicito el ingreso formal como miembro pleno a Naciones Unidas, intentando de esta manera que el conflicto palestino-israelí tenga mayor presencia en el escenario internacional. Dos meses después, Palestina logra ingresar a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, Ciencia y Cultura, evento trascendental en la historia de Palestina.
Gobierno
El proceso de negociación que inicio en la década de 1990 auguro aires de cambio para un conflicto que estaba en la agenda internacional desde hacía ya mucho tiempo. El gobierno noruego invita al gobierno israelí y a lideres palestinos a iniciar un diálogo entre ellos. Estas reuniones, de carácter confidencial, sentaron las bases para los acuerdos firmado en 1993 y 1995, con el objetivo de establecer una “administración temporaria en Gaza y Cisjordania, que conducirían después de un tiempo a negociaciones para un arreglo final entre las partes” (QUIGLEY, 2010: 172) La “Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements” establecía, en el preámbulo, que la Organización para la Liberación Palestina era la representante del pueblo palestino, y que el objetivo de la Declaración de Principios era la de “establecer una Autoridad Palestina de gobierno interino, el elegido “Consejo”, para la población palestina en Cisjordania y la Franja de Gaza por un periodo transicional no mayor a los 5 años, que lleve a un arreglo permanente basado en las resoluciones del Consejo de Seguridad 242 y 338” (UNHCR, 2012) El acuerdo firmado, en septiembre de 1993, proveía de las especificaciones para la formación de un gobierno transicional, previa evacuación de las fuerzas militares
israelíes, realización de elecciones para la conformación del Consejo palestino, y dejaba en claro que Gaza y Cisjordania serian consideradas como una única unidad territorial. El artículo VII establecía que las delegaciones palestina e israelí debían negociar un acuerdo para regular el periodo transicional. Este segundo acuerdo fue firmado en 1995 en Washington, y se denomina “Israelí- Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip”. Su contenido es mucho más específico que el anterior, ya que establecía las principales características y el alcance legislativo y judicial del gobierno interino, y otras disposiciones, tales como libertad religiosa y respeto de las minorías, igualdad ante la ley, unidad económica, educación, entre otras. El tratado autorizaba la creación de una fuerza policial palestina, que tomaría control de las ciudades a medida que las fuerzas israelíes se fueran retirando del terreno. El principal apartado del acuerdo de 1995 es la división que hace sobre las áreas que iban a pasar a jurisdicción del Consejo Palestino de manera permanente. Como se menciono anteriormente, uno de los obstáculos para la plena conformación de Palestina como Estado es la presencia de un instrumento internacional que limita el ejercicio de la soberanía palestina sobre la totalidad del territorio. La división en Área A, B y C (mapa 2), con los distintos grados de ejercicio de las capacidades de gobierno y control civil y militar palestino en función las disposiciones del tratado, operan como limitaciones a la esperada soberanía palestina. Según expresa el acuerdo, las ciudades y comunidades incluidas en la delimitada Área A y B quedan bajo la jurisdicción civil del gobierno interino durante la primera fase de retirada de las fuerzas israelíes, mientras que Israel mantiene el control militar en el Área C, y sobre cuestiones de orden público, hasta que se logre la completa transferencia de responsabilidades. La transferencia de responsabilidades estaba sujeta a la retirada de las fuerzas militares israelíes, de acuerdo a un calendario establecido por el mismo instrumento (UNHCR, 2012) El no cumplimiento de los artículos correspondiente al retiro de las fuerzas israelíes del territorio palestino, y por lo tanto la continuación de la división en Áreas A, B y C,
terminaron por agravar la limitación de la soberanía, tornando cada vez más difícil la plena realización del Estado Palestino. Otro elemento, estipulado en el acuerdo bajo el articulo XII, que reduce la soberanía palestina, es el vinculado a la responsabilidad exclusivamente israelí de la defensa contra amenazas externas, protección de fronteras y defensa contra amenazas externas que provengan desde el mar o el aire, así como también la salvaguarda de los asentamientos en Franja de Gaza y los ubicados en Área C, y mantenimiento del orden público y seguridad interna. Como se mencionó en la introducción, la realidad internacional es muy diferente a lo que pueda estar estipulado en los instrumentos internacionales. Aun cumpliendo con los requisitos jurídicos para la estatidad, Palestina no es todavía un Estado, y esto se debe a la existencia de dos obstáculos, uno de carácter político, otro de carácter jurídico. El obstáculo de carácter político, la continuación de la ocupación militar desde 1967 (Anexo 3), la existencia de una “burocracia de la ocupación”, y la presencia de asentamientos ilegales(Anexo 4,) en zonas que debían ser controladas exclusivamente por Palestina luego de la retirada de las fuerzas militares, viene a complejizar el contexto jurídico, trasladando el debate y la continuidad de las negociaciones de paz a un escenario en el cual las aspiraciones nacionales de cada parte choca con las aspiraciones nacionales, casi en un juego de suma cero. La presencia militar israelí (“checkpoints, puertas agrícolas, “earthmounts”, calles bloquedas, etc) entre los cruces entre las áreas que Israel controla de manera ilegal y las áreas sujetas a exclusiva jurisdicción palestina, reduce la posibilidad de la ANP de ejercer el control pleno de sus capacidades tanto sobre el territorio, como sobre la población. Miles de palestinos que trabajan en Israel, no pueden recurrir a la ANP ante el surgimiento de algún inconveniente con sus permisos para cruzar los “checkpoints”, ya que éstos son manejados por las Fuerzas de Defensa de Israel o por compañías de seguridad privada. Aunque la ANP este facultada para otorgar pasaportes a los ciudadanos palestinos, es el Estado de Israel quien autoriza los viajes al extranjero. Son muchos los ejemplos en los que la “soberanía” de Palestina está limitada por la
ocupación israelí, sin embargo la ANP solo cumple con algunas funciones de gobierno y es responsable de la administración civil en muchas áreas temáticas, como educación, poder de policía, suministro de energía, salud pública, transporte, poder legislativo y judicial, entre otras; funciones que fueron establecidas por los Acuerdos de Oslo.
A modo de conclusión
Los elementos mencionados en la convención de Montevideo, mas que establecer una lista de requisitos que deban ser completados rigurosamente, deben ser tenidos en cuenta como estándares para la estatidad, y la forma de hacerlo es interpretándolos a la luz de la multiplicidad de la realidad internacional, así como la aceptación de que muchos Estados, incluidos en el sistema internacional, no siguen “al pie de la letra” con los elementos de la convención de Montevideo, y no por eso son excluidos del sistema. “Según los criterios realmente seguidos para la comunidad internacional, Palestina parecería cumplir con el criterio para la estatidad, aun considerando los poderes ejercidos por Israel como fuerza de ocupación” (QUIGLEY, 2010: 245). Como se vio anteriormente, Palestina puede cumplir con los requisitos jurídicos de la estatidad, de la misma forma que muchos otros Estados más pequeños o con disputas territoriales siguen siendo Estados. El elemento distintivo de Palestina es la ocupación militar después de la guerra de los 6 Días en 1967, ocupación que, como fuerza beligerante, debería regirse por la 4° Convención de Ginebra relativo a la Protección de Personas Civiles en Tiempo de Guerra de 1949, y que de acuerdo con la Opinión Consultiva concerniente a las consecuencias legales de la construcción de una Barrera en los TOP de la Corte Internacional de Justicia de 2004 (UNHCR; 2004) la construcción de los asentamientos y la Barrera de Separación en territorio palestino es una clara violación al Convenio de Ginebra.
Resulta bastante claro para el Cuarteto de Medio Oriente, cuerpo diplomático formado por Estados Unidos, Gran Bretaña, Naciones Unidas y la Unión Europea, cuando elaboraron la “Hoja de Ruta”, un plan de acción dividido en tres etapas diferentes; cada una correspondía una acción determinada: la fase primera debía terminar con la violencia, y construir instituciones palestinas; la fase segunda debía considerarse un periodo de transición para la creación un “Estado Palestino independiente”; y por último, un acuerdo sobre un estatus permanente y poner fin al conflicto palestino israelí (BBC; 2003), que el principal obstáculo que impide la creación de un Estado Palestino es la continuación de la ocupación militar, la continua violación del Derecho Humanitario. Sin embargo, no es sólo la ocupación militar israelí la que obstaculiza la conformación de Palestina como Estado. Las disposiciones establecidas en los Acuerdos de Oslo cumplen una función similar, al limitar las responsabilidades de la Autoridad Nacional Palestina a lo exclusivamente estipulado en los documentos. Al mismo tiempo, la existencia de las divisiones en las áreas A, B y C hace más complejo el ejercicio de las funciones de gobierno.
ANEXO 1
ANEXO 2
ANEXO 3
ANEXO 4
Bilbiografía
Advisory Opinion Concerning Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, International Court of Justice (ICJ), 9 July 2004, disponible: http://www.unhcr.org/refworld/docid/414ad9a719.html (Consultado 30/07/2012)
ASAMBLEA GENERAL NACIONES UNIDAS, A/Res/181 (II). Resolution 181 (II). Future government of Palestine. 29 de noviembre de 1947. Traducción propia.
BBC News, Meadle East, en http://news.bbc.co.uk (Consultado 25/07/2012)
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DUBY, G., 1987. Atlas Histórico Mundial. Editorial Debate: Barcelona
Israeli – Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip. 28 de septiembre de 1995. Washington D.C. Traducción propia.
MIDDLE EAST RESEARCH AND INFORMATION PROJECT (MERIP), en: http://www.merip.org/ (Consultado: 27/07/2012)
PASTOR RIDRUEJO, J.A., 1998. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales. Tecnos: Madrid
PODESTA COSTA, L.A. Y RUDA, J.A., 1985. Derecho Internacional Público. TEA: Buenos Aires
QUIGLEY, J., 2010. The Statehood of Palestine. International Law in the Middle East Conflict. Cambridge University Press: Cambridge
RAVID, B., 2011. Palestinian envoy to UN: European states will recognize Palestine before September. Haaretz [En linea], en: http://www.haaretz.com/print- edition/news/palestinian-envoy-to-un-european-states-will-recognize-palestine-before- september-1.372971 (Consultado: 29/07/2012)
REMIRO BROTON, A., 2007. Derecho Internacional. Tirant lo Blanch: Valencia United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), en: http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home (Consultado: 26/07/2012)
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