Resumen: El proceso conocido como “primavera árabe” movilizó la geografía política de Medio Oriente e impulsó nuevas dinámicas de vinculaciones entre los diversos actores de la región. En este contexto, resulta de sumo interés analizar en particular el caso de Egipto, haciendo especial hincapié en su Política Exterior a partir de la caída del Presidente Hosni Mubarak, hasta la finalización del gobierno de transición, bajo el mando del Consejo Supremo de las FFAA Así pues, se busca comprender cómo el proceso de cambio político interno iniciado con la “primavera egipcia” pudo haber afectado al comportamiento externo del país.
Introducción
A más de un año de iniciado el proceso conocido como la “primavera árabe”, la incertidumbre sobre el futuro del mismo permanece vigente. A nivel regional, dicho proceso generó la apertura de un amplio abanico de consecuencias, que van desde la caída de gobiernos eternizados en el poder hasta el inicio de una serie de reformas políticas, en su mayoría de débil contundencia. Lejos de implicar con estos resultados la finalización de las revueltas y el inicio de una “ola de apertura democrática”, la coyuntura se muestra aún movilizada, con múltiples demandas insatisfechas y grandes interrogantes a responder al interior de cada uno de los países involucrados. Como sostiene, Pamela Urrutia Arestizábal (2011: 32-33), dicho proceso que movilizó la geografía política de Medio Oriente e impulsó nuevas dinámicas de vinculaciones, repercutió en las percepciones y en las opciones estratégicas de los actores más relevantes de Medio Oriente, llevando a consecuencias imprevisibles. En este contexto, resulta de sumo interés analizar en particular el caso de Egipto - un punto estratégico dentro de la región - haciendo especial hincapié en su Política Exterior a partir de la caída del Presidente Hosni Mubarak, el 11 de febrero de 2011, hasta la finalización del gobierno de transición, bajo el mando del Consejo Supremo de las FFAA (CSFA). De esta forma, el interrogante principal busca comprender cómo el proceso de cambio político iniciado con la “primavera egipcia” pudo haber afectado al comportamiento externo del país. Más concretamente, ¿los cambios que se produjeron al interior del régimen político egipcio pueden dar lugar a una restructuración de la política exterior egipcia o sólo se trata de un ajuste de la misma en medio de una coyuntura convulsionada?
Precisiones conceptuales
Antes de proceder con el análisis se considera necesario precisar el marco conceptual al igual que las categorías claves: política exterior, cambio de política exterior y régimen político, a partir del cual se trabajara. Siguiendo los postulados presentes en “Las determinantes internas de las política exterior: un tema descuidado en la Teoría de la política exterior” de Marcelo Lasagna (1995), se entiende que la variable doméstica – en particular al Régimen Político – es un factor explicativo importante, aunque no exclusivo, de la conducta de política exterior de un Estado. En este sentido, y partiendo de que la política exterior es una política pública del régimen, siendo su desarrollo una función de la dinámica política interna, es posible ver cómo un cambio en las propiedades del régimen puede conducir a una alteración de la conducta externa del país, aunque esta relación no sea lineal. Para este caso en particular, se considera oportuno recurrir a dicho marco, ya que permite dar cuenta cómo producto de las revueltas de principios de 2011 y la posterior caída de Mubarak - luego de 30 años en el poder - el régimen político egipcio se vio imbuido en
un proceso de cambio que, si bien inconcluso e incierto, termina repercutiendo sobre su política exterior.
La Política Exterior, según Lasagna, es entendida como “una política pública más del Régimen (…) aunque también posea algunas características que la diferencian del resto de las actividades gubernamentales”. En especial, porque la primera tiende a ser asociada con “los valores y símbolos nacionales, con la identidad nacional, por lo que es percibida como un compromiso para la nación como un todo”. Igualmente, “se distingue de otras áreas gubernamentales porque esta dirigida a vincular al Estado con otros actores del Sistema internacional”, entre otras particularidades. Ahora bien, la variable política exterior no siempre permanece inmutable, sino que varía con el tiempo, de aquí la importancia de conceptualizar tales cambios. Para ello, se adopta la siguiente definición, “el cambio de política exterior es concebido como un continuum en el cual un extremo representa los cambios a nivel “macro” y el otro a nivel “micro”. A lo largo de este continuum, es posible identificar tres niveles de cambio en la política exterior, siendo éstos: reestructuración, reforma y ajuste” (Lasagna, 1995: 393-394), términos sobre los cuales se ahondará más adelante.
Por otra parte, el Régimen político es definido como “el centro neurálgico de la toma de decisiones gubernamentales de un Estado”, el cual se caracteriza por las siguientes propiedades: “principios y valores en que se sustenta el régimen; la relación Estado- Sociedad, la cual se evalúa en base a los siguientes indicadores: el grado de autonomía del Estado frente a la opinión pública y a las élites sociales; y el grado de control sobre los recursos de política exterior (medios de comunicación, actividades económicas y sociales); y los factores estructurales (reglas de juego, mecanismos de acceso al poder, etc.) (Lasagna, 1996: 45-64). Esta categoría permite desenmarañar, en al menos algunos de sus componentes, al régimen político egipcio y así, poder observar como mayor profundidad los efectos que tuvo la crisis política de 2011 sobre dichos aspectos.
1. ¿Rupturas o continuidades en la política exterior de Egipto post Mubarak?
La política exterior egipcia post caída de Hosni Mubarak, mostró la presencia de diversos cambios de postura frente a las líneas de acción que guían el comportamiento a nivel internacional del país, en particular sobre tres áreas de cuestiones centrales de la agenda externa, como lo son la Cuestión Palestina, las vinculaciones con la República Islámica de Irán y con el Estado de Israel1. Sin embargo, también pudieron observarse elementos de continuidad en al menos otros dos puntos medulares de sus relaciones exteriores, siendo estas las vinculaciones con Arabia Saudita y con los Estados Unidos. Ahora bien, ¿la caída de Mubarak permitirá que Egipto adopte una nueva ubicación en
1 Cabe aclarar que los cambios de política exterior han alcanzado a otros ámbitos de la agenda externa de Egipto, tales como las relaciones con el continente africano, y en particular con los países de la cuenca del Nilo. No obstante, el presente trabajo se circundará en las principales problemáticas que vinculan al país norteafricano con la región de Medio Oriente.
el tablero de alianzas de Medio Oriente o, por el contrario, se seguirán privilegiando los lineamientos vigentes, en pos de la continuidad?
1.1 Signos de cambio.
El inicio de la “primavera egipcia” dio lugar a que el CSFA, una vez en el poder, realizara diversos gestos y actos político-diplomáticos de considerable peso simbólico, muchos de ellos impensables durante los años de Mubarak, como ser el acercamiento a Irán o la reapertura del paso de Rafah sobre la frontera palestina. ¿Cuáles serían los alcances de estos cambios?
La cuestión Palestina
Uno de los primeros actos políticos más trascendentes que llevó acabo el gobierno de transición en materia de política exterior, ha estado vinculado a la cuestión Palestina. Como establece Amal Abu-Warda Pérez, “la nueva diplomacia egipcia consideró prioritaria la necesidad de un replanteamiento de su postura hacia los palestinos y, en particular, hacia las relaciones con la vecina Franja de Gaza” (Abu-Warda Perez, 2011). En este contexto, el patrocinio sobre el Acuerdo de Reconciliación palestino fue uno de los elementos más importantes. Este arreglo buscó acercar a dos de las principales facciones palestinas - Al Fatah y Hamas - para que acordaran la conformación de un futuro Gobierno de unidad nacional (Al Jazeera, 27 de abril de 2011). El Pacto fue firmado en el Cairo, el 27 de abril de 2011, por más de 13 agrupaciones, las cuales acordaron trabajar en función de diversos puntos de la agenda política, como ser, “en materia electoral, se prevé la creación de una Comisión Electoral Central pluralista, la designación de un nuevo Tribunal Electoral, la convocatoria de elecciones legislativas y presidenciales; en materia de seguridad, uno de los puntos más controvertidos del acuerdo, se propone la creación de fuerzas de seguridad palestinas las que deberán incluir a miembros de Hamas y Al Fatah; en lo referido al gobierno de unidad se busca establecer un cuerpo tecnocrático, encabezado por un Primer Ministro consensuado y la reactivación del Consejo Legislativo Palestino. Todo ello permitiría restablecer la legitimidad democrática y alcanzar un normal funcionamiento de las instituciones” (Barreñada, 2011: 17-19).
Hay que tener en cuenta que la relación entre las principales facciones palestinas durante los últimos años ha atravesado altibajos constantes, desde distanciamientos a nivel político hasta violentos enfrentamientos. Esta situación amerita revisar los hechos más sobresalientes del contexto histórico en el que tomó lugar el nuevo acercamiento intra-palestino. Por ello, se debe recordar que las tensiones existentes entre ambos sectores comenzaron a agravarse luego de la muerte del dirigente palestino, Yasser Arafat, a finales de 2004. Este hecho “impactó profundamente en el liderazgo palestino en términos de carisma, legitimidad y capacidad para alinear al pueblo” cuestión que llevó a múltiples divergencias entre sus representantes (Urrutia Arestizábal, 2011: 20- 23).
En el año 2005, la implementación del llamado "Plan de Desconexión de Gaza" impulsado por el entonces Primer Ministro de Israel, Ariel Sharon, gestó, sin quererlo, el marco propicio para el avance de Hamas sobre esa parte del territorio. En efecto, Sharon impulsó el retiro de las fuerzas israelíes y el desmantelamiento de los asentamientos judíos de Gaza de manera unilateral, lo que fue acompañado, sin embargo, de un mantenimiento del control de las fronteras exteriores de la Franja. Producto de esta coyuntura, un movimiento netamente político terminó facilitando la llegada de la agrupación islamista al poder. Hamas, capitalizando la retirada israelí como una victoria política propia, ganó mayor popularidad entre el pueblo palestino siendo éste apoyo lo que le ayudó a alcanzar la victoria en las elecciones efectuadas al año siguiente. Así, “el inesperado triunfo de Hamas en las parlamentarias del 25 de enero de 2006 – donde obtuvo 74 de los 132 escaños – constituyó un hecho que abrió un capítulo sin precedentes en la política interna de Palestina, además de motivar una fuerte campaña de presión internacional” (Urrutia Arestizábal, 2011: 23-26). Este escenario político fue contemplado con consternación por El Cairo, que temía una alianza de intereses entre Hamas y los Hermanos Musulmanes, así como un aumento de la influencia iraní en Palestina (CIDOB, 2011).
Luego del triunfo, y frente a las fuertes presiones de Israel, se intentó conformar un gobierno de coalición junto con Al Fatah, gracias a la mediación de Arabia Saudita, pero el mismo fracasó y se desmoronó en 2007, desencadenado una escalada de violencia entre los dos bandos. Dicha crisis llevó a la división de facto del control físico y político de los territorios palestinos que existe hoy – Cisjordania y Franja de Gaza. Desde hace dos años ambas partes han intentado arribar a un acuerdo, sin embargo esto recién ahora parece vislumbrarse. Esto es así en gran medida por “(...) el papel clave desempeñado por las nuevas autoridades egipcias y el nuevo contexto geopolítico de la región, elementos que fueron detonantes para el avance final del acuerdo, llevado a ambos lados a suavizar sus posturas y, en un intento de evitar un mayor desgaste político, unir fuerzas” (Rajmil, 2011: 4-5). Si bien el acuerdo de reconciliación de 2011 esta lleno de incógnitas sobre su verdadero alcance en un futuro, no por ello deja de dar cuenta de un nuevo escenario político, que impulsa a los actores a reaccionar y adecuarse a las novedosas dinámicas que se van gestando en la región. Otra de la cuestiones que llamó la atención en el comportamiento externo egipcio fue la decisión del CSFA, tomada a finales de mayo de 2011, de reabrir el paso de Rafah hacia Franja de Gaza – el cual había sido cerrado por el Gobierno de Mubarak en 2007, en apoyo al bloqueo israelí (El Mundo, 28 de mayo de 2011). Según las declaraciones provenientes desde El Cairo, la reapertura de Rafah “pretendía contribuir a los esfuerzos por consolidar la reconciliación palestina” (Urrutia Arestizábal, 2011: 36-37). De todas formas, esta medida tiene un impacto relativo, al implicar sólo cambios administrativos en los procedimientos de cruce de personas, ya que se mantienen aún fuertes limitaciones para el paso de hombres entre 18 y 40 años.
Asimismo, podría señalarse como otro gesto político de importancia, la posición asumida por Egipto frente a la admisión de Palestina a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). De acuerdo a las declaraciones del Ministro de Asuntos Exteriores de Egipto, Mohamed Amr: “este acto es un mensaje hacia Israel con el cual se corrobora que no se pueden seguir negando los derechos legítimos de los palestinos”. A su vez, el jefe de la diplomacia egipcia expresó su esperanza en que esa decisión “sirva para apoyar la solicitud del Presidente de la Autoridad Nacional Palestina, Mahmud Abbás, para el reconocimiento de un Estado palestino ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) con las fronteras de junio de 1967” (Agencia EFE, 2011). Sin embargo, después de que Estados Unidos e Israel cancelaran sus contribuciones a la organización como forma de reversión, surgieron varias dudas sobre el rumbo de la situación.
Teniendo en cuenta estos tres actos políticos hacia la cuestión palestina, es posible señalar la presencia de ciertos cambios en el comportamiento externo egipcio, los cuales podrían ser interpretados como parte de un proceso donde se combinan elementos de ajuste y de reforma. Durante el Gobierno de Mubarak, las gestiones diplomáticas de Egipto hacia los representantes palestinos se habían caracterizado por una clara posición a favor de Al Fatah, en desmedro de los líderes de Hamas, a quienes consideraba como una amenaza para la seguridad de su propio Estado. Este accionar de contención hacia la agrupación islamista palestina, era no sólo un correlato directo de la política doméstica de Mubarak hacia los Hermanos Musulmanes, sino que también se alineaba a los intereses de Israel. En particular, y como se mencionó anteriormente, el rais no sólo ejerció presión política sobre Hamas sino que también apoyó el bloqueo israelí a Franja de Gaza, sin resguardo de la población palestina, hecho sumamente repudiado por el propio pueblo egipcio.
Por su parte, en el transcurso de los últimos meses, el CSFA buscó tomar distancia del anterior gobierno y acercarse a posiciones más favorables para Palestina, mitigando el acecho hacia Hamas, permitiendo una cierta mejora de la calidad de vida de la población de la Franja, con la reapertura de Rafah, además de propiciar el acercamiento de las principales facciones palestinas en pos de que un esfuerzo conjunto les permitiese sobrellevar la crisis de legitimidad a su interior y conformar así una estrategia a favor de su reconocimiento como Estado, lo que se planteó ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2011. Es por ello que la caída del régimen de Mubarak, que más que ejercer una mediación buscaba contener al movimiento islamista, jugó un papel substancial en este nuevo relacionamiento con Palestina. Como permite ver Rami G. Khouri, “el imparcial y constructivo rol mediador del gobierno egipcio – aquel que permitió el acercamiento de las facciones intra-palestinas – marca un fuerte contraste con respecto a la inclinación pro-Fatah y anti-Hamas del Régimen de Mubarak” (Khouri, 2011).
Las relaciones con Irán.
Las consecuencias de la primavera egipcia no se manifestaron solamente para con Palestina, sino que también repercutieron en la relación entre Egipto y la República Islámica de Irán. Cuestión que ocasionó un profundo resquemor tanto en Tel Aviv como en Riad, como se vera más adelante.
Es preciso tener presente, que desde el año 1979 las vinculaciones Teherán- El Cairo fueron de gran tirantez. Las relaciones diplomáticas entre ambos Estados se rompieron tras el triunfo de la Revolución Islámica iraní y la firma de los acuerdos de paz, por separado, con Israel por parte del entonces Presidente egipcio Anwar El Sadat. Esta situación de tensión se intensificó cuando Egipto apoyó a Irak durante la primera Guerra del Golfo (1980-1988). No obstante, las vinculaciones entre ambos países no se limitaban a un denso entrelazamiento de cuestiones étnicas y políticas sino que también, la religión se presentó como un elemento de oposición contundente respondiendo al profundo clivaje que existe entre ambas ramas del Islam. En particular, en el país persa se instauraba un gobierno de corte islámico en su versión shiíta que pretendía promocionar a través de su política exterior la revolución islámica, frente a una región en su gran mayoría sunnita, cuestión que generó gran desconfianza en los países de la zona (Paredes Rodríguez, 2008: 203-204).
Durante los años de Mubarak, las relaciones no mejoraron, por el contrario, la República Islámica era considerada como una fuerza desestabilizadora de Medio Oriente y una amenaza para la propia seguridad nacional de Egipto. La rivalidad existente entre los regímenes egipcio e iraní queda manifestada claramente en parte del testamento político del Ayatollah Jomeini, al referirse a los enemigos de Irán, entre los que destaca a Estados Unidos, el Sionismo Internacional, al Rey de Jordania Husain, el Rey de Marruecos Hasan y Hosni Mubarak (Paredes Rodríguez, 2008: 204-205). En base a esta oposición Egipto, junto a Arabia Saudita, buscó contener el avance de la influencia shiíta en la zona.
Sin embargo, ambos países parecen haber han modificado su postura hacia el otro desde el comienzo de las revueltas egipcias a principios de 2011.En este sentido, dos hechos significativos se registraron días después de la renuncia del rais: por un lado, la concesión de un permiso de paso por el Canal de Suez, que fue otorgado a dos buques de guerra iraníes por parte de las Fuerzas Armadas egipcias. Un hecho inédito desde 1979, cuando el gobierno egipcio estableció un veto de facto para el paso de naves iraníes, sin tener en cuenta la normativa internacional que regula la vía marítima (El País, 23 de febrero de 2011) . Por el otro lado, se destaca que durante el encuentro sostenido entre los ministros de Relaciones Exteriores de Irán, Alí Akbar Salehi, y su homólogo egipcio, Al-Arabi, en el marco de la 16ª reunión de cancilleres del Movimiento de Países No Alineados (NOAL), ambos expresaron su voluntad de superar
anteriores malentendidos y de profundizar la cooperación bilateral dentro del Movimiento así como también al interior de otros foros internacionales (Egypt Independent, 25 de mayo de 2011).
Ahora bien, estos gestos diplomáticos de acercamiento entre el gobierno de transición de Egipto y el gobierno iraní, a pesar de ser alteraciones significativas de política exterior, no parecen anticipar el comienzo de una reestructuración de dichas vinculaciones, sino más bien un ajuste en medio de una coyuntura política movilizada, en donde las autoridades egipcias buscan disminuir todo tipo de confrontación o riesgo el mismo y así manejar un margen más amplio de maniobra en una etapa de transición con altos niveles de incertidumbre. Un ejemplo de esto puede ser encontrado en las declaraciones del entonces Canciller egipcio Al-Araby, quien aclaro que “Egipto esta abriendo un nuevo capítulo con todos y no deseaba conflictos con nadie” (Egypt Independent, 25 de mayo de 2011).
De todas formas, las diferencias y recelos acumulados durante tres décadas entre El Cairo y Teherán se muestran aún como un gran obstáculo hacia una relación estable. En parte, debido a las diferencias étnico-religiosas y a la rivalidad política por expandir cada uno su influencia en la región, pero también por la fuerte presión que ejerce Arabia Saudita, actor que marca cierta limitación en este tema (Barfi, 2011).
Vinculaciones con Israel.
Otro de los puntos dentro de las relaciones exteriores de Egipto que sufrió los cimbronazos por el inicio de la primavera “democrática”, fue su vinculación con Israel. Si bien tras la renuncia de Mubarak, el CSFA no se demoró en confirmar el compromiso del Estado frente a sus obligaciones internacionales – en particular con el Acuerdo de Paz con Israel de 1979 (El País, 14 de febrero de 2011) – las tensiones con el país vecino no pudieron evitarse del todo.
El punto de mayor tensión fue producto del asesinato de cinco policías egipcios por parte de tropas israelíes, que según la Fuerza Multinacional de Observación de ONU, penetraron en territorio de la península del Sinaí a mediados de agosto de 2011, bajo el argumento de que perseguían a dos presuntos terroristas palestinos en la zona. Este hecho, generó al interior de Egipto diversas protestas de la sociedad civil, la movilización de tropas de refuerzo hacia la frontera, sumada a la amenaza por parte del Consejo Supremo de retirar al embajador de Tel Aviv (El Mundo, 19 de agosto de 2011). Esta escalada de tensión alcanzó un nivel sin precedentes en las últimas décadas de vinculaciones entre ambos actores. Esto se volvió a manifestar en septiembre de 2011, cuando un grupo de manifestantes asaltaron la sede de la Embajada de Israel en El Cairo, lo que terminó con la salida del Embajador israelí del país (El País, 10 de septiembre de 2011). Otro punto de tensión lo constituyó la mediación ejercida por el Cairo entre las facciones palestinas. Ante tal suceso el Primer Ministro israelí, Benjamín Netanyahu, declaró que lo consideraba como un impedimento para la paz y que no lo
reconocería en tanto Hamas estuviera involucrado en el pacto (El País, 4 de mayo de 2011).
En tono a la relación bilateral con Israel particular relevancia presentan los acuerdos de exportación de gas. El Estado israelí recibe hasta un 45% de su suministro de gas desde Egipto, en el marco de un acuerdo firmado en 2005 (Moya Mena, 2011: 9). Aunque desde hace años existen sentencias de tribunales egipcios declarando ilegales los acuerdos, sólo tras la renuncia de Mubarak y el inicio de las investigaciones judiciales sobre casos de corrupción, se han conocido públicamente los términos de la red político-empresarial que rodeaba la exportación gasífera (Al Jazaaera, 22 de junio de 2011). El punto más fuertemente criticado por amplios sectores de la opinión pública en Egipto es el precio de venta, el cual está muy por debajo del que se negocia en el mercado internacional. Por ahora, y en medio de declaraciones sobre un posible corte en el suministro, quedan pendientes los términos sobre los que se revisarán dichos acuerdos.
La caía de Mubarak no sólo sorprendió a la dirigencia israelí sino que sembró fuertes dudas sobre la continuidad, después de tres décadas, de un apoyo que se constituía como un activo fundamental para garantizar el control sobre la frontera meridional de Israel. Lo mencionado era de gran importancia para la seguridad israelí, además de representar un resguardo tácito necesario para poder llevar adelante distintas iniciativas militares. En concreto, el respaldo de Mubarak, “(…) al garantizarle a Israel la seguridad de su flanco occidental, significó en alguna medida, luz verde para lanzarse a aventuras militares como la Guerra de los 33 días contra el Líbano en 2006 o la Operación Plomo fundido contra Franja de Gaza en 2009” (Moya Mena, 2011: 5). Debe remarcarse, a su vez, que si bien la diplomacia egipcia intentó, ante este tipo de situaciones conflictivas sobre Palestina, gestionar el cese del fuego entre las partes involucradas, su accionar resulto de débil contundencia.
Es importante tener presente que “Israel no ve a su política exterior en términos revisionistas sino que busca mantener el statu quo basado en una fuerte postura de defensa”. Sus percepciones sobre las relaciones a nivel regional en términos de seguridad se concentran, de forma vertical, en las vinculaciones interestatales y con un notable sesgo hacia el mantenimiento de una fuerte presencia militar – incluido el poder convencional y su capacidad nuclear (Jones, 2002: 119-125). Este marco permite entrever la desconfianza que emana del gobierno israelí al contemplar la convulsión del mundo árabe y el devenir de los cambios político-estratégicos de Oriente Medio. Por una parte, es posible sostener que el Estado israelí vislumbra como una amenaza creciente a la posibilidad de que la actual situación de inestabilidad sea aprovechada por Irán para extender su influencia en la zona (El País, 22 de febrero de 2011). Israel encuentra en el régimen iraní una amenaza contante para no solo la estabilidad regional sin también para su propia seguridad nacional y existencia en tanto entidad estatal, cuestión que cobra otro relieve a partir del interés persa por desarrollar su programa nuclear. Por otra parte, resalta el hecho de que el CSFA al mando del poder ejecutivo
egipcio representaba para las autoridades israelíes una fuente de garantía, un factor de estabilidad. Sin embargo, el inconveniente mayor deriva del carácter transicional de esta conducción, lo que los lleva a temer una continua tirantez entre islamistas y militares generando un resultado imprevisible en términos de políticas a seguir en el mediano plazo.
Según lo actuado hasta el momento, y si bien no deja de llamar la atención el nivel de tirantez experimentado, no resulta factible que, al menos en el corto y mediano plazo, se den cambios radicales en la relación bilateral. En este marco, la implementación de un proceso de reestructuración dentro de la política exterior egipcia hacia Israel no parece ser el camino elegido. Por el contrario, es posible inferir el inicio de un proceso gradual de cambio referido a aspectos parciales pero significativos del comportamiento externo de Egipto para con su vecino. Esencialmente, porque ya no parece probable que el apoyo egipcio hacia Israel sea de la misma magnitud que el otorgado durante la era Mubarak. De todas formas, la gravitación del Acuerdo de Paz es fundamental en la vinculación entre ambos países, al punto de que no se muestran dispuestos a desoírlo. Para Egipto, el mismo es una pieza clave para asegurar la continuidad de la ayuda financiera proveniente desde Estados Unidos, cuestión que Washington se encargó de aclarar puntualmente.
1.2. Elementos de Continuidad
Mención aparte merecen los vínculos que Egipto mantiene con Arabia Saudita y con los Estados Unidos. Si bien los mismos se vieron perturbados por el inicio de la “primavera” en la región, esto no implicó que se modificaran los lineamientos básicos de la política exterior egipcia para con ninguna de las partes. En otras palabras, se observaron mayores indicios de continuidad que de alteraciones en el comportamiento de El Cairo frente a ambos en particular. Lo que se a su vez da cuenta del carácter condicionante que poseen ambas vinculaciones para su política exterior. El peso que representan el Reino Saudí y la potencia del norte sobre las cuestiones político- estratégicas y financieras se muestran como factores insoslayables para Egipto.
La relación con Arabia Saudita
Con respecto a la relación sostenida con la Petro-monarquía Saudí, es importante recordar que al ser “(…) los dos Estados árabes sunnitas más grandes e influyentes, Egipto y Arabia Saudita han constituido en las últimas décadas una relación que se ha convertido en piedra fundamental del mundo árabe” (Moya Mena, 2011:11-12). La desconfianza hacia las actividades de las comunidades shiítas en la región, y en particular, hacia las aspiraciones iraníes, fue una de las percepciones compartidas sobre la que se asentó dicha alianza.
Es interesante señalar que para el reino Saudí – bastión del sunnismo en la región y sede de los lugares sagrados para el mundo islámico – la revolución islámica de 1979 no fue
solamente un desafío regional sino también uno de índole doméstica, al alterar a las minorías shiítas radicadas en las provincias más ricas en petróleo del país. Esto permite observar que las cuestiones de política interna y en especial aquellas que afecten a la élite en el poder en términos de legitimidad y/o seguridad, son elementos condicionantes de la actuación internacional del país arábigo (Gause, 2002: 193-197). A lo largo de sus años en el poder, Hosni Mubarak, representó el principal apoyo de las monarquías del Golfo frente a Irán, al igual que devino como una garantía del status quo a nivel político de Medio Oriente. Su remoción generó una gran inquietud entre dichos regímenes, en primer lugar, por el temor a un efecto contagio al interior de sus propios territorios, y en segundo termino por la incertidumbre que generaba el desplazamiento de uno de sus aliados más sólidos, lo que podría llevar a un vacío de poder en un punto neurálgico de la región.
Más allá de lo político y religioso, la relación saudí-egipcia muestra un fuerte componente económico. El Reino saudí se reveló como uno de los actores con capacidad económica suficiente – y con la eventual voluntad política – para responder a las necesidades financieras egipcias, más allá de los Estados Unidos y la Unión Europea, siendo así, el principal inversor árabe en Egipto. Además, la importancia de Riad para la economía egipcia es tal, debido a que las monarquías del Golfo en general y Arabia Saudita en particular, son receptoras de grandes cantidades de trabajadores desempleados de El Cairo, y como contracara de esto, fuente de miles de millones de remesas por año2. Por ello, es comprensible que el gobierno de transición egipcio no tardara en salir a declarar, a través de su Primer Ministro Essam Sharaf, que reafirmaban las alianzas regionales que este país ha sostenido en los últimos años y que la seguridad del Golfo era “(…) una línea roja que Egipto no traspasaría”, a lo que agregó “(…) la seguridad del Golfo es importante para la seguridad de Egipto” (Egypt Independent, 24 de abril de 2011). Asimismo, y en marco de la gira que llevaron adelante tanto el Primer Ministro egipcio como su Canciller, Al Araby, por los países vecinos de la península arábiga, se buscó fomentar desde el CSFA temas como la cooperación económica, Palestina, la situación de Libia y Yemen y la reafirmación de que la intromisión en los asuntos del Golfo era inaceptable (Egypt Independent, 26 de abril de 2011). En sintonía con esta ratificación del vínculo, y tratando de mantener su influencia sobre le proceso de transición, Arabia Saudita aprobó un fondo de ayuda por 4 mil millones de dólares con el objetivo de reconstruir la economía egipcia post primavera (BBC Mundo, 21 de mayo de 2011)
La gran dependencia cairota a estos capitales, se refleja en la gravitación que tienen los intereses saudíes sobre las decisiones de política exterior egipcia. El CSFA, frente a un país inmerso en una difícil coyuntura económica, no se mostró afecto a abandonar a uno
2 La presencia de miles de trabajadores egipcios en los países del Consejo de Cooperación del Golfo es de tal magnitud que la no renovación o denegación de sus visados construye un factor de presión decisivo sobre cualquier gobierno egipcio.
de sus principales acreedores, por un incipiente acercamiento con Teherán, lo que se infiere poco probable aún en el período post transición.
Vínculos con los Estados Unidos
“Desde el gobierno de Sadat, la alianza estratégica de Egipto con los Estados Unidos ha sido el puente principal hacia el sistema internacional y la ruta central para acceder a los recursos externos. A cambio de los subsidios económicos, ayuda militar y coordinación en materia de seguridad, Egipto le dio a Washington una puerta clave de ingreso al Mundo árabe, (…) se convirtió en una fuerza estabilizadora en la región y propició la aceptación de los árabes hacia Israel. Mubarak continuó con esta política” (Hinnebusch, 2002: 108).
Como permite ver Ali E. Hillal Dessouki (2008: 180-189), la relación mantenida con los Estados Unidos fue fundamental durante los treinta años del régimen de Mubarak debido a que para el líder egipcio el desarrollo económico de Egipto era uno de los principales retos que debía enfrentar la seguridad nacional, otorgándole así una importancia vital al vínculo. Esta cooperación le representaba a Egipto, “cada año 1.3 mil millones de dólares, siendo así el segundo receptor de asistencia estadounidense más grande del mundo”. Por su parte, el gobierno norteamericano veía a Egipto como una pieza fundamental en la defensa de sus intereses geopolíticos en Medio Oriente, en particular por la participación del régimen norteafricano en la llamada guerra contra el terrorismo y frente a las agrupaciones musulmanas radicalizadas en esa zona, siendo este también un elemento que aunó sus intereses.
Las Fuerzas Armadas egipcias una vez a cargo del ejecutivo buscaron transmitirle a su contraparte norteamericana que más allá de los cambios internos deseaba que las relaciones continuaran firmes. Por su parte, desde la administración de Barack Obama se afirmó que el país "pretende seguir siendo un aliado en el futuro", al igual que “le prestará la ayuda que sea necesaria y que se les solicite para conseguir una verdadera transición a la democracia". Sin estar libre de condiciones, el mandatario norteamericano agregó que "Egipto tendrá que tener una posición responsable en el mundo”, en clara alusión a sus relaciones con Israel (El País, 11 de febrero 2011). Es notable observar cómo Estados Unidos luego de un primer momento de perplejidad, se dispuso moldear y hasta contener las alteraciones que se estaban experimentando al interior del régimen político de una otrora autocracia pro-occidental. Las declaraciones no sólo del Presidente Obama, sino que también de su secretaria de Estado, Hillary Clinton, y del entrante secretario de defensa, Leon Panetta, permiten dar cuenta de esto. Perder a un actor clave para el resguardo de sus intereses en el mapa árabe era un riesgo muy grande, ante lo cual buscaron una transición que cumpliera con determinadas condiciones, entre ellas, la continuación de la paz con el Estado israelí.
El hecho de que Egipto siga siendo un aliado tan cercano como Mubarak, en le mediano plazo es una incógnita. No obstante, un distanciamiento significativo con los Estados
Unidos no parece probable. La élite militar cairota, tiene fuertes vínculos con la potencia del norte, tanto por la formación recibida en instituciones estadounidenses como por los vínculos económicos mantenidos con éstos, además de la asistencia financiera y la provisión de armas (Kaplan, 2011). Si se tiene en cuenta el peso de las fuerzas militares al interior de la estructura política y económica del régimen, y más allá del avance democrático que pueda darse en el país, resulta, al menos por el momento, poco probable que sus intereses sean desoídos.
1.3 Un acotado margen de maniobra.
Algunos analistas observan a los hechos reseñados anteriormente como una señal de Egipto en pos de una diplomacia más proactiva e independiente de Occidente y, a su vez, que le permita retomar en cierta medida su “papel natural en la región”. Ahora bien, dicho accionar por parte de El Cairo ¿constituye un cambio “macro” de política exterior? Las gestiones diplomáticas llevadas a cabo por el CSFA difícilmente podrían ser identificadas como signos de una reestructuración. Las mismas no constituyeron la expresión de un cambio fundamental sobre los lineamientos básicos de su comportamiento externo, debido a que los pilares que lo guían no se vieron en profundidad alterados, siendo éstos: la intangibilidad del Tratado de Paz con Israel, la cooperación privilegiada estratégico-militar con los Estados Unidos, su rol mediador en el proceso de Paz palestino-israelí, sus relaciones con el mundo árabe y la lucha contra el terrorismo, entre otros. Así, la diplomacia del gobierno transicional, busco llevar adelante gestos de un simbolismo considerable, en un momento de convulsión política, donde miles de manifestantes a lo largo del todo el país aclamaban por el fin del régimen.
Es por ello que se considera oportuno interpretar a los cambios acaecidos en el relacionamiento internacional del país como un movimiento pendular, que se balancea de un punto al otro, llegando a mostrarse por momentos, como un actor a favor del mantenimiento del status quo y en otros, más cercano a posturas revisionistas, alternando medidas de ajuste y de intentos de reforma sobre la política exterior. En este sentido, se observa la existencia de un acotado margen de maniobra para que se operen cambios a niveles más profundos. Entre los múltiples condicionantes – externos y domésticos – que actúan sobre el escenario político egipcio, se destacan en esta oportunidad, aquellos factores que tienen su origen en el sistema político del país. El factor limitante de mayor contundencia se ubica en los propios resabios del régimen de la era Mubarak, ya que “(…) la Revolución no llevó a un cambio total. En su lugar, se alcanzó un cambio parcial: el sector militar y la burocracia gubernamental permanecen en control y son proclives a dictar los términos de la transición política del país en lo que sigue” (Shehata, 2011: 26-32).
Se debe considerar que los principales rasgos de la estructura de gobierno, caracterizada por ser autoritaria y represiva, fuertemente dependiente de la burocracia y de su aparato
de seguridad y por estar dirigida a través de un partido monopólico, aún permanecen. Dicha configuración se sustenta en un núcleo duro de poder, de difícil acceso, el cual pretende mantener el poder estatal, que les proporciona la capacidad de diseñar las reglas del juego, tanto ideológicas como materiales, para así reproducirse a lo largo del tiempo. En este sentido, como bien permite ver Bárbara Azaola Piazza (2011), “(…) la espina dorsal del régimen esta formada por una alianza entre la cúpula militar y una elite civil vinculadas tanto al sector público, como al sector privado que se ha ido desarrollando al hilo de las políticas de apertura económicas y de privatizaciones”.
Este conjunto de actores, heterogéneos entre sí, se entrelazaba en las estructuras del Partido Nacional Democrático (PND)3, creado en 1978, por el entonces presidente Anwar el-Sadat. El partido fue erigiéndose, en medio del proceso de reformas iniciado por Sadat, como “(…) la única fuerza política dominante en un escenario pluripartidista, llegando a controlar las dos cámaras del parlamento egipcio, la Asamblea del Pueblo (Maylis Al-Sha’ab) y la Asamblea Consultiva (Maylis Al-Shura), aunque desde finales de los años setenta ha habido otros grupos políticos con representación parlamentaria” (KEMOU y AZAOLA, 2009).
Como correlato de esta situación se encuentra la doble exclusión a la que era sometida la gran mayoría de los ciudadanos egipcios, tanto al interior de la vida política como en términos económicos. En concreto, el Estado – y en especial sus fuerzas de seguridad – controlaba férreamente el desarrollo de cada una de las áreas de la sociedad civil, desde el acceso a cargos públicos, hasta el funcionamiento de medios de comunicación, sindicatos, Universidades y partidos políticos, dejando así muy poco espacio para el accionar independiente, que de no ser vigilado podría poner en duda la permanencia de la alianza en el poder. Paralelamente, como sostiene Ibrahim Awad, “(…) los recursos económicos eran apropiados por una ínfima minoría cercana al poder. Frente a ella, las clases medias y bajas, aplastadas por férreas políticas neoliberales, sufrían la carestía de la vida, aunada a un deterioro sin precedentes de los servicios públicos de educación, vivienda y sanidad” (Awad, 2011).
El anquilosamiento en las esferas gubernativas, el férreo control sobre la administración del Estado y sobre las principales actividades económicas del país, más la conservación de numerosos funcionarios procedentes de la anterior administración - los cuales retienen puestos de considerable influencia -, son elementos que no parecen erosionarse con la caída de Mubarak. Es más, las promesas de democracia por parte de las Fuerzas Armadas parecen ser más un intento por calmar las demandas de la población, que un verdadero cambio de régimen.
3 Si bien el Partido Nacional Democrático es nombrado de esa forma por Anwar el-Sadat, el mismo se muestra como el heredero directo de la Unión Socialista Árabe (USA), partido único creado por Nasser en 1962.
El sector castrense como autoridad máxima de la Nación no se mostró dispuesto a avanzar sobre sus propios privilegios. Por el contrario, las diversas medidas que el mismo tomó se direccionaron a favor de preservar su rol en la política y la economía del país. Una de las decisiones más sobresalientes fue “forzar” – o al menos no evitar – la salida de Mubarak4. La actitud adoptada por el Ejército egipcio al asegurar que no reprimiría las protestas, le permitió tomar distancia de la figura de rais, acrecentando el prestigio de la institución ante la sociedad. De esta forma, el Ejército procuró desempeñar un rol central en el camino a la “transición democrática”, única forma de garantizar dentro de un posible Egipto democrático, la continuidad de sus recursos de poder. Es menester tener presente que bajo el mandato de Mubarak se ha permitido que el ejército participe activamente en el ámbito económico. Se cree que posee y opera vastas redes empresariales, relacionadas con sectores como “(…) el agua, la construcción, el turismo y la industria petrolera, lo que representaría un volumen cercano a un tercio de la economía del país” (Kaplan, 2011), aunque la información oficial es de difícil acceso.
En dicho contexto, uno de los elementos que explica el porqué de este accionar militar, y sobre el que hay que reparar, es el quiebre que se estaba gestando al interior de la élite gobernante hace varios años. Los intereses dentro de esta alianza distaban de ser homogéneos. Las diferencias a su interior fueron aumentando a partir del año 2003, cuando la salud del Presidente dio señales de deterioro, sumado al vacío que supone la no existencia de un Vicepresidente. La sucesión paso a ser, entonces, el tema central de la agenda y las diferentes facciones empezaron a pujar por el trono. Al interior de esta trama, la figura del primogénito de líder egipcio, Gamal Mubarak, fue cobrando renombre como posible “heredero”, cuestión que disgustó a la vieja guardia del régimen, representada en la Fuerzas Armadas, en los miembros adscritos al PND y en la burocracia más conservadora del Estado. Estos últimos se oponían a que el sector allegado al hijo del Presidente, sustentado fundamentalmente en la élite empresarial y parte del ala tecnocrática del PND, continuase incrementando su poder en desmedro de ellos. El influyente Gamal estaba a cargo de la “Comisión de Políticas” dentro del partido gobernante, posición desde donde se determinaban las principales decisiones que luego serían ejecutadas a nivel nacional. Este basamento político le permitía articular diversos negocios en favor de los intereses de la ascendiente clase empresarial, amenazando a los cuadros más tradicionales, los que no dudaron en hacerse a un lado ante la inminente destitución del mandatario.
Una vez en el Ejecutivo, la Junta Militar buscó en más de una ocasión, limitar severamente las prerrogativas del futuro Presidente, al igual que retener las propias en
4 “Los militares egipcios no reprimirán las manifestaciones”, Diario El País, 01/02/2011. Disponible Online en Sitio Web: http://elpais.com/diario/2011/02/01/internacional/1296514801_850215.html; “El Ejército egipcio toma el poder”, Diario El País, 12/02/2011. Disponible Online en Sitio Web: http://elpais.com/diario/2011/02/12/internacional/1297465201_850215.html
materia de presupuesto, defensa y seguridad, entre otros5. En base a estas consideraciones, las perspectivas de ver un cambio radical de régimen se ubican a gran distancia, a pesar de los signos de apertura que por momentos parecieron débiles6. Las modificaciones acaecidas durante el período de transición se asemejan más a una serie de alteraciones de carácter formal, “(…) a un recambio en el liderazgo central de la facción gobernante, sin que ello suponga una alteración importante de las estructuras y reglas de juego” (Lasagna, 1995: 399-401). En estos términos, como escenario futuro, es posible considerar viable que un proceso profundo pero gradual de cambio pueda darse en un mediano y largo plazo en Egipto. De todas formas, el espacio temporal analizado, no da cuenta de grandes márgenes de variación para emprender políticas innovadoras, lo que quedó reflejado, de algún modo, en el comportamiento externo del país.
5 “Egipto exige a los militares que traspasen la autoridad al poder civil”, en Diario El País, 17/11/2011. Disponible Online en Sitio Web: http://internacional.elpais.com/internacional/2011/11/17/actualidad/1321530423_291964.html; “El Ejército egipcio asume el poder legislativo tras el cierre de las urnas”, en Diario El País 18/06/2012. Disponible Online en Sitio Web: http://internacional.elpais.com/internacional/2012/06/17/actualidad/1339919115_781099.html/ 6 Llamado a elecciones parlamentarias y presidenciales libres, precarios juicios a los responsables de los asesinatos de manifestantes durante las protestas, aparente levantamiento de la Ley de emergencia en vigencia desde 1981, etc.
A modo de conclusión
Si bien el fenómeno analizado es de muy reciente desarrollo tornando dificultoso el alcance de conclusiones contundentes, es posible examinar la existencia de diversos factores domésticos y externos que actúan como condicionantes del comportamiento del país norteafricano en el ámbito internacional.
A lo largo de la arista externa se puede vislumbrar que las relaciones estratégicas mantenidas con los Estados Unidos y con Arabia Saudita son ejes estructurales de la política exterior de El Cairo, por lo tanto, es primordial la continuidad de los lineamientos vigentes para con dichos actores preponderantes. La gran dependencia financiera se reveló como una cuestión ineludible para las autoridades del país, siendo así fundamental resguardar los vínculos con sus principales benefactores. En este sentido, un abandono de los compromisos internacionales para con Israel al igual que un acercamiento con Irán no parecen ser canales abiertos para la diplomacia egipcia, ya que implicaría importantes desafíos al equilibrio de poder en Medio Oriente. De todas formas, esto no imposibilita que un proceso de reforma, sea llevado a delante, revisando otros aspectos de la agenda, en pos de recobrar una mayor iniciativa en la región.
Por otro lado, en el escenario político de Egipto post “primavera árabe” la principal tendencia que caracteriza su dinámica interna es el entrecruzamiento entre elementos viejos y nuevos del acontecer nacional, sintéticamente: las vetustas herencias del régimen en primer término, y la activa movilización de la sociedad civil en segundo lugar. En este contexto, llegando al fin de la transición, el traspaso del poder representa un punto de inflexión: por primera vez en la historia contemporánea de Egipto, asumirá como Presidente Mohamed Mursi proveniente de la Hermandad Musulmana, el cual fuera electo por el voto popular. El entrante mandatario, no sólo deberá hacer frente a las demandas insatisfechas de los miles de ciudadanos a lo largo y ancho de todo el país, sino que, además, tendrá que asumir un Ejecutivo debilitado frente a la ostensible e histórica influencia de las Fuerzas Armadas. Es por ello que a pesar de haber obtenido la victoria electoral, la disputa por el poder no ha cesado y los resabios del régimen continúan marcando el paso. Vislumbrando someramente las tendencias internas y exteriores de Egipto se evidencia la complejidad que dicha interrelación va adquiriendo al calor de los acontecimientos.
Las alternativas están abiertas, los potenciales de conflicto yacen latentes y la incertidumbre es percibida más como la regla que la excepción.
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